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30 jul. 2010

REVOLUCIÓN

En las Ciencias Sociales es común utilizar conceptos en forma reiterada para explicar acontecimientos, hechos, procesos que nos permitan entender aquello que a priori era inteligible. Sin embargo, estos conceptos que vamos aprendiendo a lo largo de nuestras vidas son asimilados sin antes haber practicado un ejercicio teórico para conocer su sentido, su validez, y su utilidad en el momento en los que se aplican.
Eric Hobsbawn en su obra Las revoluciones burguesas de 1985 decía muy claramente: “Las palabras son testigos que a menudo hablan más alto que los documentos. Consideremos algunos vocablos que fueron inventados o que adquirieron su significado moderno en el período de sesenta años que abarca este volumen [se refiere a este libro]. Entre ellos están: “industria”, “industrial”, “fábrica”, “clase media”, “clase trabajadora”, “capitalismo” y “socialismo”. Lo mismo podemos decir de “aristocracia” y de “ferrocarril”, de “liberal” y “conservador” como términos políticos, de “nacionalismo”, “científico”, “ingeniero”, “proletariado” y “crisis” (económica). “Utilitario” y “estadística”, ”sociología” y otros muchos nombres de ciencias modernas...
Imaginar el mundo moderno sin estas palabras (es decir, sin las cosas y conceptos a las que dan nombre) es medir la profundidad de la revolución producida entre 1789 y 1848, que supuso la mayor transformación en la historia humana desde los remotos tiempos en que los hombres inventaron la agricultura y la metalurgia, la escritura, la ciudad y el Estado. Esta revolución transformó y sigue transformando al mundo entero.”
Aquí nos ocuparemos de uno de estos conceptos: ¿Qué es una Revolución?
El Diccionario de Ciencias de Ciencias Sociales y Políticas coordinado por Torcuato S. Di Tella de la editorial Ariel define Revolución de la siguiente manera:
"Revolución, como concepto de la Física, es el giro de un objeto sobre su eje; referido a la realidad social, también indica el vuelco de una situación, un trastocamiento. Es un cambio súbito y profundo que implica ruptura de un modelo anterior y surgimiento de uno nuevo. Según los planos en que se ubica el fenómeno, se habla de diversas clases de revolución: social, política, cultural, científica, tecnológica. La noción puede aplicarse a una transición histórica o a un proceso más o menos prolongado de transformaciones que se suceden con un ritmo acelerado; si no tuviera este rasgo de celeridad se trataría de un fenómeno de evolución y no de revolución.
Luego el diccionario diferencia la revolución política y social de las otras revoluciones y propone como ejemplos de Revolución a la Cubana, Francesa, Industrial, Mexicana y Rusa.
Partiendo de la idea de que el concepto proviene de las Ciencias Exactas no es difícil entender por qué muchas veces la palabra Revolución se utiliza para referir a procesos que no lo son. En nuestro país han sido muchas voces las que se levantaron contra la afirmación de nombrar como Revolución a los acontecimientos que en mayo de 1810 decidieron la formación del Primer Gobierno Patrio de las Provincias Unidas del Río de la Plata.
Creo que la idea de Ramón Ruiz en su libro México: La Gran Rebelión (1984) es más que esclarecedora. Relata que México no vivió una Revolución a principios del siglo XX, sino que experimentó una Gran Rebelión. ¿Cuál es la diferencia? Aquí viene el punto más destacado de su idea cuando explica que es necesario diferenciar si una Revolución se escribe con R mayúscula o con r minúscula. Dice "Una Revolución, en su sentido de `R´ mayúscula, es una catarsis social que, entre sus demás logros, altera dramáticamente el sistema económico prevaleciente y transforma la estructura de clases así como los patrones de riqueza y de distribución del ingreso. Más aún, en el siglo XX, una Revolución debe modificar la naturaleza de la dependencia económica de una nación respecto del mundo exterior. De acuerdo con esta definición, sólo una fracción de las insurgencias modernas encajan en la categoría de Revolución. En el siglo XVIII, el modelo clásico es la Revolución francesa, que derrocó al Antiguo Régimen y lo sustituyó con un Estado capitalista administrado por la burguesía. No fue sino hasta el siglo XX cuando volvieron a ocurrir explosiones semejantes. Sin duda, las Revoluciones rusa, china y cubana, al sustituir economías capitalistas con economías marxistas, merecen un lugar junto al ejemplo francés...."
Luego Ruiz aclara que en el caso de la Revolución Industrial debe hablarse de evolución y no de Revolución. Creo que cuando nos referimos a la Revolución Neolítica (que dio paso del hombre cazador-recolector al productor de alimentos) podría calificarse con el mismo término ya que fue un proceso de miles de años que no se dio simultáneamente en todo el mundo. Aún hoy debería debatirse esta idea al escucharse noticias de que se han descubierto en el Amazonas tribus indígenas que utilizan arcos y flechas, se alimentan de la caza, viven al aire libre o en rudimentarias viviendas y no pratican la agricultura y la ganadería.
Según esta definición de Revolución como catarsis social, Ruiz se pregunta, "¿puede la insurgencia mexicana de 1910 considerarse una Revolución?". La respuesta es, definitivamente NO. Por eso propone llamarla la Gran Rebelión.
La idea de Ruiz debería hacernos plantear algunas ideas preconcebidas que tenemos cuando analizamos el pasado, el presente y miramos hacia el futuro. Estas malas interpretaciones puedes hacernos caer en grandes confusiones y proponer soluciones erráticas a los problemas de la sociedad.

17 jul. 2010

DIAMANTE DE SANGRE

Título original: The Blood Diamond.
Año: 2006.
Duración: 143 minutos.
País: Estados Unidos.
Director: Edward Zwick.
Guión: Charles Leavitt (Historia: Charles Leavitt, C. Gaby Mitchell).
Música: James Newton Howard.
Fotografía: Eduardo Serra.
Reparto: Leonardo DiCaprio, Jennifer Connelly, Djimon Hounsou, Arnold Vosloo, David Harewood, Caruso Kuypers, Michael Sheen, Basil Wallace, Ntare Mwine, Stephen Collins, Jimi Mistry, Chris Astoyan, Benu Mabhena.
Productora: Warner Bros. Pictures.
Web Oficial: http://www.diamantedesangre-es.com
Género: Aventuras. Thriller.

En 1999, en plena guerra civil en Sierra Leona , dos hombres , un ex mercenario dedicado ahora al contrabando (Leonardo Di Caprio) y un pescador Mende (Djimon Hounsou) unen sus destinos para cumplir dos desesperadas misiones, recuperar un diamante rosa de incalculable valor y rescatar al hijo del pescador que ha sido capturado por las brutales fuerzas rebeldes para convertirlo en un niño soldado.

Germán Gusmerotti:

Es una muy buena película de aventura, aunque le sobren algunas escenas que se pierden en el resto de la película. Más allá de la excelente actuación de los actores, el film muestra la cruda realidad que vive el continente africano.
El pequeño país de Sierra Leona ha vivido una dramática guerra civil entre fuerzas del gobierno y el Frente Revolucionario Unido (FRU) que en 1991 se sublevó contra el gobierno. Los diamantes provocaron la desastrosa situación de pobreza y muerte en este país, mientras unos pocos se convertían en multimillonarios vendiendo estas piedras preciosas por el mundo. También sirvieron para sustentar a las fuerzas revolucionarias que tenían a niños soldados en sus filas armados hasta los dientes, matando a sus pares africanos y a sus enemigos extranjeros y amigos del gobierno.
Esta película es una buena manera de entender los miles de conflictos que suceden cotidianamente en el continente que le dio vida al hombre. Particularmente interesante las escenas donde se muestran a los representantes de los países más ricos del mundo tratando el tema del comercio de diamantes en África.
Es impresionante ver en Internet las imágenes reales de la Guerra Civil desatada en Sierra Leona y las prácticas sangrientas e inhumanas del FRU y por qué no de los países del Primer Mundo sobre el continente africano.

LEY DE GLACIARES - PARTE IV

A continuación se expone un trabajo de la ONG, Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA) sobre la Ley de Presupuesto mínimo sobre protección ambiental donde se analiza sintéticamente algunas de las posturas representadas en la problemática de los glaciares.

LOS PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL EN LA BÚSQUEDA DE UNA NUEVA LEY DE GLACIARES

El agua, en nuestro ordenamiento jurídico, aparece como un recurso que debe ser protegido, evitando toda forma de pérdida o desmejora en su calidad y cantidad. Ningún recurso es más básico que el agua. El agua es esencial para la vida, crucial para aliviar la pobreza, el hambre, y la enfermedad, y crítica para el desarrollo económico. Los glaciares son una fuente de reserva de este recurso, por lo que también deben ser cuidados y protegidos de alguna manera. Desde hace tiempo se viene abogando por la elaboración de una ley que establezca las pautas precisas y los procedimientos que hagan factible la preservación de estas masas de hielo, a los fines de evitar su continua y amenazante reducción.
El hecho de que en el ambiente glaciar y periglacial se encuentren diversos emprendimientos económicos en ejecución y a otros a desarrollarse, desata una lucha intereses que tornan difícil lograr un acuerdo real que proteja a estas formaciones, como recurso estratégico.
El proyecto de ley de presupuestos mínimos de los glaciares y del ambiente periglacial 26.418, constituyó un intento de presentar una solución a este problema. Su estructura y sus disposiciones motivaron un veto por parte del Poder Ejecutivo, por lo que no entró en vigencia. Pero al margen de esta circunstancia, en el Congreso Nacional se sigue discutiendo algún modo de elaborar una ley que sea dentro de un marco de concertación, y sin dejar de ser efectiva en el cuidado a los glaciares.
El presente escrito pretende en primer lugar hacer una descripción sintética de los principales puntos de la ley vetada como así también las razones de su veto, en segundo lugar intentará abordar las principales discusiones y proyectos presentados en el Congreso Nacional en búsqueda de un nuevo texto, para finalmente profundizar en uno de los aspectos más polémicos y debatidos en este, como en tanto procesos legislativos: el alcance de las leyes de presupuestos mínimos. Todo en miras de intentar esclarecer, desde un punto de vista jurídico, algunos puntos críticos obstaculizadores del camino hacia una regulación eficiente y aplicable.

La ley vetada 26.418

La ley 26.418, basada en un proyecto de la ex diputada Marta Maffei, fue sancionada por unanimidad el día 22 de octubre del 2008. En el análisis de la misma, encontramos tres puntos principales:

1. El fin de la ley y su objeto de protección están determinados en los arts. 1 y 2 los cuales disponen que se tratará de una ley de presupuestos mínimos para la protección de glaciares y ambiente periglacial, considerándolos como recurso hídrico estratégico y proveedores de agua de recarga de cuencas hidrográficas., haciendo una definición específica.
2. Los art. 3, 4 y 5 instituyen un Inventario, en el que constará toda la información sobre glaciares y periglaciales para su conservación, monitoreo y control, que estaría a cargo del Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA) con la coordinación de la Autoridad Nacional de Aplicación del proyecto.
3. Se establecen las actividades prohibidas en los glaciares y dentro del perímetro del ambiente periglacial en el art. 6 (la liberación de sustancias contaminantes, la construcción de obras de arquitectura, la exploración y explotación minera y la instalación de industrias, entre otros). En los sucesivos, se determinan las actividades permitidas y las que podrán hacerse mediando estudio de impacto ambiental. A su vez, sistematiza lo relativo a la aplicación de sanciones a las infracciones a lo dispuesto por la ley, estableciendo que lo recibido en concepto de multas, se destinará, preferentemente, a la protección y restauración ambiental de los glaciares afectados en cada una de las jurisdicciones. El art. 15 es una disposición transitoria que regula el modo de proceder respeto de las actividades y proyectos que están en ejecución en la actualidad, especificando la necesidad de una auditoría en un plazo determinado.
Además de lo mencionado, se establece que autoridad competente será la que cada jurisdicción establezca (es decir, en general, los órganos ambientales provinciales), y autoridad de aplicación el organismos ambiental nacional de mayor jerarquía (es decir, la Secretaría de Ambiente de la Nación).

El veto presidencial

Las principales razones que se invocaron, desde el Poder Ejecutivo, cuando la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner vetó, por medio del decreto 1837/08 el día 10 de noviembre del pasado año, la ley 26.418 son las siguientes:

1. Las negativas consecuencias en las relaciones con la República de Chile, teniendo en cuenta lo señalado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, respecto de la creación del Inventario Nacional de Glaciares. Estos, y los hielos que se encuentran en el ambiente periglacial, están ubicados en zonas fronterizas, en territorios donde la definición de los límites están aún pendientes;
2. La falta de competencia para dictar la ley por parte del Estado Nación, ya que, como señala el texto del decreto citando a, la Secretaria de Minería del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Publica y Servicios, “el establecimiento de presupuestos mínimos no puede limitarse a la absoluta prohibición de actividades, sino por el contrario a fijar parámetros mínimos que las provincias deben asegurar, pudiendo éstas establecer parámetros más rígidos aún, de acuerdo a su especial situación ambiental”
3. La consideración de que la prohibición de cualquier actividad minera y petrolífera, industrial y de infraestructura es “excesivo”, ya que provocaría una injerencia en la economía de las provincias. Se menciona en el Veto: “daría preeminencia a los aspectos ambientales por encima de actividades que podrían autorizarse y desarrollarse en perfecto cuidado del medio ambiente.”

Los nuevos proyectos en el Congreso después del veto.

La decisión del Poder Ejecutivo de vetar en forma íntegra la ley obtenida motivó intensas discusiones en diversos sectores de la sociedad civil y del gobierno. Las declaraciones más mediáticas vinieron del diputado y presidente de la Comisión de Recursos Naturales Miguel Bonasso. Aseguró que había voluntad política en el Congreso para insistir en el texto original, conforme señala el procedimiento en nuestra Constitución. Para ello, las Cámaras de Diputados y Senadores deben confirmar el texto original nuevamente, cada una con una mayoría especial de 2/3, antes de pasado un año. Como era de esperarse, aún no se obtienen las mayorías ni siquiera para su tratamiento.
Ante esta situación, se empezó a discutir la posibilidad de presentar nuevos proyectos de ley con el mismo objeto. Desde la Cámara de Senadores, el senador Daniel Filmus, presidente de la Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable, comenzó a llevar a cabo una serie de encuentros con los gobernadores y legisladores, junto con la Secretaría de Ambiente de la Nación. Justificaron su accionar en el cumplimiento de lo dispuesto en el veto presidencial: “Art. 3º — Invítase a los Señores Gobernadores, Senadores Nacionales y Diputados Nacionales, de las Provincias cordilleranas, a constituir un foro interdisciplinario para la discusión de las medidas a adoptar en orden a la protección de los glaciares y del ambiente periglacial”.
Por su parte, en la Cámara de Diputados, el diputado Miguel Bonasso presentó el 11 de diciembre del 2008 un proyecto de ley con el mismo texto que contenía la ley 26.418 vetada. El mismo deberá ser tratado en la Comisión de Recursos Naturales y posteriormente en la Comisión de Minería. Cabe aclarar que si no obtiene dictamen favorable de alguna de estas comisiones el proyecto nunca podrá ser discutido en las sesiones y transformarse en ley.
A su vez, el diputado Juan Carlos Gioja, miembro de la Comisión de Minería de la Cámara Baja, presentó el 18 de marzo del 2009, un proyecto de ley con el título “Presupuestos mínimos para la protección de glaciares y recursos hídricos de alta montaña” (Expte. Nº 0887-D-09.) Deberá ser tratado por las mismas comisiones que el proyecto anteriormente mencionado.
Por último, el diputado de Santa Cruz, José Manuel Córdoba, presentó el 3 de abril del 2009 un proyecto de ley cuyo objetivo sólo consiste en crear un registro nacional de glaciares y recursos hídricos de alta montaña, sin establecer ningún tipo de prohibiciones o restricciones a ningún tipo de actividad.
Así el estado de la cuestión legislativa, intentaremos realizar una síntesis de los principales proyectos e iniciativas mencionados, resaltando en particular sus diferencias más trascendentales con la ley vetada.

a) Anteproyecto del senador Filmus:

Hasta la fecha de publicación de este informe, la concertación impulsada por el senador Filmus y la Secretaría de Ambiente de la Nación no había podido concretarse en un proyecto de ley en su sentido técnico. La comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Senado trabaja actualmente en la elaboración del mismo. Sólo se dio a conocer un “anteproyecto” que aún no ha sido formalmente presentado. Cabe aclarar que el mismo sufre en cada reunión variaciones significativas, basándonos para este análisis en la información oficialmente publicada y en los últimos debates de la Comisión.
En relación a la ley vetada, las principales diferencias que presenta el anteproyecto, se encuentran en la definición de ambiente periglacial, las prohibiciones a las actividades y el papel de las provincias. En cuanto a lo primero, realiza una definición más precisa y restrictiva de ambiente periglacial, limitando dicha zona al ambiente “saturado en hielo”. Si bien esta restricción no se encontraba en la definición de ambiente periglacial que contenía la ley vetada, se encontraba presente en su art. 6 a los fines de definir el ámbito de prohibición de las actividades mineras. A los fines prácticos, tanto la ley vetada como el anteproyecto prohíben la actividad minera en los glaciares y en el ambiente periglacial saturado en hielo, con la diferencia de que la cuestión porcentual esgrimida en el anteproyecto puede ocasionar ciertas oscuridades y conflictos en la aplicación definitiva.
En el art. 6, destinado a enumerar las actividades prohibidas, el anteproyecto de Filmus agrega en el inc b) una excepción a la prohibición de construir obras de arquitectura e infraestructura. Exceptúa las declaras de interés público. Esto puede presentar cierta confusión en su aplicación. En efecto, las provincias pueden declarar de interés público ciertas obras o actividades. De hecho, si bien la minería está prohibida específicamente en otro inciso, está declarada como “de utilidad pública” según el Código de Minería. Igual cabe aclarar, y según consta en las versiones taquigráficas de los debates en la Comisión de Ambiente del Senado, la aclaración se agregó para no afectar algunos monumentos conmemorativos en construcción en la zona de frontera.
Por último, el art. 15 puede ser quizás el más polémico. En la ley vetada, confería un plazo de 180 días a las actividades prohibidas para someterse a una auditoría ambiental, y trasladarse en el caso de provocar un impacto negativo según la misma. De las últimas deliberaciones en la Comisión, surge la intención de disponer solamente que “las provincias, en uso de sus facultades, tomarán las medidas para que las actividades actualmente en desarrollo y contempladas por el Artículo 6 se adecuen a la presente norma”. Es decir, suprime la exigencia de auditoría ambiental y elimina los plazos y las conminaciones que obligan a los emprendimientos a revisar su posible impacto sobre los glaciares, dejando toda la cuestión a criterio de las provincias.
En conclusión, el anteproyecto si bien deja en manos de las provincias el destino definitivo de la protección, disponiendo que serán ellas las que decidan cuándo y cómo realizarán los controles, no modifica sustancialmente el objeto de protección ni las prohibiciones más polémicas, como la dispuesta a la actividad minera. Por lo tanto, creemos que de transformarse este anteproyecto en ley, las provincias más tarde o temprano deberán prohibir la actividad minera en las zonas señaladas. Quizás sea por eso que el principal foco de atención debamos ponerlo en la definición de ambiente periglacial, la cual será realmente condicionante de la entidad de las prohibiciones y del destino de los glaciares.

b) Proyecto del diputado Gioja:

En el análisis de las principales diferencias con la ley vetada, vuelven a destacarse los principales temas en debate. En primer lugar agrega como objeto de protección de la ley a los recursos hídricos de alta montaña, como reservas estratégicas “proveedores de agua de recarga de cuencas hidrográficas. Como así también preservarlos como fuente generadora de energía y promoción del desarrollo económico regional”. Sin embargo, no contempla en su protección al ambiente periglacial, continuamente debatido en el anteproyecto comentado.
En segundo lugar, en su art. 6 prohíbe genéricamente las actividades que afecten a lo contemplado en el objeto de protección de la normativa, sin especificar cuáles son actividades. A continuación, refiriéndose a los recursos hídricos, señala en su art. 7 que “El agua proveniente de alta montaña deberá utilizarse de manera que se limite el impacto perjudicial sobre el medio ambiente y efectos perjudiciales significativos en la calidad del agua. Se deberán realizar los estudios permanentes y sistemáticos conducentes a impedir y prevenir esos efectos”.
El art. 8 merece cierta atención. Originariamente establecía la prohibición de contaminar de forma directa o indirecta las aguas provenientes de alta montaña, por empleo o incorporación de sustancias tóxicas o de cualquier índole que fuere, conminándose tal conductas con las sanciones previstas en esa ley. A su vez, establecía que la autoridad de aplicación de la ley de gestión ambiental de aguas Nº 25688 (Adla, LXIII-A, 16), determinaría los límites máximos de contaminación aceptables, coordinando las acciones con los organismos competentes en las distintas jurisdicciones. Al día siguiente de su presentación, el diputado solicita formalmente la modificación del artículo (Expte. Nº 0927-D-09), manteniendo su texto original pero suprimiendo como autoridad de aplicación a la establecida anteriormente. Cabe aclarar que, a diferencia del anteproyecto de Filmus, el proyecto de Gioja no establece como autoridad de aplicación a al máximo organismo nacional ambiental, sino que deja su designación a criterio del Poder Ejecutivo. A su vez , determina que “La Autoridad de Aplicación armonizará y concertará con las autoridades provinciales competentes en la materia las responsabilidades para la aplicación de la presente ley”.
Por último, en orden a las actividades en “desarrollo” (término más amplio que “en ejecución” establecido en la ley vetada), el proyecto señala que las autoridades provinciales tomarán las medidas necesarias para que las mismas se adecuen a la presente norma.

c) Proyecto del diputado Bonasso:

El proyecto del diputado Miguel Bonasso (Expte. Nº 6769-D-2008), es un calco exacto del articulado contenido en la ley vetada. No existe impedimento alguno, según el procedimiento constitucional y los reglamentos de las Cámaras, que impida dicha presentación. Las principales variaciones con el texto original las encontramos en sus fundamentos, los cuales si bien imitan la fundamentación científica del texto original, profundizan en un análisis crítico sobre la decisión presidencial .

d) Proyecto del diputado Córdoba:

El proyecto del diputado santacruceño José Manuel Córdoba (Expte. Nº 1384-D-2009), firmado a su vez por los diputados Evaristo Rodríguez y Beatriz Korenfeld, también del Frente Para la Victoria de Santa Cruz, es el último proyecto presentado hasta la fecha. Se limita únicamente a regular la creación de un registro nacional de glaciares y recursos hídricos de alta montaña. No establece ningún tipo de prohibiciones ni restricciones a actividad alguna. Cabe destacar sí que no designa al IANIGLIA como entidad a encargada de la confección del registro. Así también, no designa como autoridad de aplicación de la ley al máximo organismo ambiental nacional, ni al que designe el Ejecutivo Nacional, sino que crea una Dirección Nacional de Glaciares y Recursos Hídricos de Alta Montaña, que dependerá del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva de la Nación.

Los puntos críticos de los debates

La deliberación y la reflexión es la esencia del trabajo parlamentario. El análisis de los procesos legislativos mencionados revela una profunda y compleja discusión atravesada por intereses reales y muchas veces incompatibles. Cabe resaltar como puntos críticos y difícilmente conciliables, la definición de ambiente periglacial, la individualización de las actividades prohibidas, el destino de los fondos obtenidos con la aplicación del régimen sancionatorio, la designación de la autoridad de aplicación de la ley, o las medidas a desarrollarse con las actividades actualmente en ejecución.
Pero quizás la cuestión más visceral que no deja de ser motivo de planteos y debates es la relativa al alcance que una ley de presupuestos mínimos puede tener, en el marco del nuevo federalismo ambiental originado con la reforma constitucional de 1994. La posibilidad que tiene el Congreso Nacional de dictar normativas ambientales mínimas que, de alguna forma, tengan fuerte repercusión en los Estados provinciales, ha sido y sigue siendo la mayor fuente de conflictos en los procesos legislativos nacionales, incluyendo el actual. Por eso, desde la Clínica Jurídica y Legislativa de CEDHA, pretendemos aportar una visión técnica y clara, en miras a superar las concepciones erróneas o poco claras de lo que son los presupuestos mínimos de protección ambiental, presentes en el debate. Todo con el objeto de hacer una interpretación de las diversas posturas planteadas que conlleve a una pronta y necesaria superación del conflicto.

Los presupuestos mínimos de protección ambiental

a) Concepto y regulación

En la reforma de la Constitución Nacional del año 1994, se incorporó el art. 41, el cual señala en su párrafo final: “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. De esta forma ingresa el concepto de “presupuestos mínimos” en nuestra legislación.
La discusión que se plantea al respecto, se da en razón del establecimiento de las pautas que determinen cuál es la línea que delimite si la ley de presupuesto mínimo altera o no a la jurisdicción local, como lo establece la Constitución Nacional.
Posteriormente, en el año 2002, se dicta la Ley General del Ambiente Nº 25.675 (Adla, LXIII-A, 4), la cual en su art.6, establece: “Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable”.
Por último, el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), señaló por medio de la resolución 92/04 que “Se entiende por presupuesto mínimo al umbral básico de protección ambiental que corresponde dictar a la Nación y que rige en forma uniforme en todo el territorio nacional como piso inderogable que garantiza a todo habitante una protección ambiental mínima más allá del sitio en que se encuentre. Incluye aquellos conceptos y principios rectores de protección ambiental y las normas técnicas que fijen valores que aseguren niveles mínimo de calidad”.

b) Alcance

Si sabemos que la disposición que habilita al Congreso de la Nación a dictar leyes de presupuestos mínimos se encuentra en el art. 41 Constitución Nacional, fue voluntad del convencional constituyente renunciar a las competencias originarias de las provincias (art. 121 de la CN), en pos de establecer una protección del ambiente de manera uniforme en todo el territorio de la Nación. Es por eso que la competencia ambiental en el marco del art. 41 es COMPLEMENTARIA, no concurrente. Es decir, tanto la Nación como las provincias tienen competencia para hacer TODO lo necesario en defensa del ambiente, sólo que la Nación en lo mínimos y las provincias en lo máximo. El texto de la Constitución utiliza el vocablo “complementario” de igual forma que en el art. 75 inc 22 cuando se refiere a los tratados sobre derecho humanos como complementarios de la Constitución.
Por ello, el Congreso Nacional puede establecer prohibiciones y medidas de adecuación que afecten derechos adquiridos. Porque está en juego el orden público y el ambiente, pero por sobre todo porque las provincias renunciaron a esas competencias en la última reforma. A la vez, si bien la misma reforma estableció en el art. 124 de la CN que el dominio de los recursos naturales es originario de las provincias, el mismo no significa que sea absoluta, y que no deba leerse en coherencia con el art. 41 de la CN.
Por ello, lo fundamental no es determinar si puede la Nación prohibir o inmiscuirse en una actividad desarrollada en una provincia, sino en qué medida. Es decir hasta donde llegaría el piso mínimo. Para ello, se debe realizar una lectura dinámica que integre la ley de presupuestos mínimos con una valoración científica y axiológica, quizás mucho más que en cualquier otra ley. Esto quiere decir que debemos primero establecer si existen conclusiones científicas que aseguren que los glaciares están siendo afectados por la actividad minera, y que no hay otra forma de protección que no implique la prohibición total de la actividad, y la adecuación urgente de la ya en ejecución. Y en segundo lugar, y en base a lo que se determine científicamente, hacer una valoración axiológica que determine si como sociedad le damos más valor al desarrollo económico o a la protección del ambiente.
Esta valoración la debe realizar en primer lugar el Congreso al sancionar la ley, en segundo lugar el Poder Ejecutivo al promulgarla, en su rol colegislador, y en definitiva, y en un eventual caso, el Poder Judicial si se plantea su inconstitucionalidad.

Los presupuestos mínimos y la protección de los glaciares

En el marco propio de la discusión de presupuestos mínimos, los temas más relevantes en los proyectos analizados son: la prohibición de actividades (art. 6 Ley 26.418, considerandos del decreto 1837/08, Art. 6 Anteproyecto de Filmus, Art. 6 y 7 Proyecto Gioja, Art. 6 Proyecto Bonasso) y las medidas de adecuación de las actividades en ejecución (art. 15 Ley 26.418, considerandos del decreto 1837/08, Art. 15 del Anteproyecto de Filmus, Art. 15 Proyecto Gioja, Art. 15 Proyecto Bonasso).
En consideración a lo expuesto, el Congreso Nacional posee las facultades para establecer en una ley de presupuestos mínimos, prohibición a determinadas actividades y medidas concretas para la adecuación de las mismas, en especial en lo que se refiere a auditorias ambientales que consideren el impacto negativo sobre los glaciares, y al cese de dichas actividades si en base a las mismas resultan ser perjudiciales.
Si la cuestión estriba en determinar el alcance del uso que el Congreso puede darle a esas facultades, se deben tener en consideración las conclusiones científicas de los expertos en la materia, tal como lo señalamos anteriormente. Todo esto a los fines de determinar si realmente son las actividades mencionadas perjudiciales y en qué medida, y en segundo lugar si son perjudiciales las actividades actualmente en desarrollo, a la luz de la desigual regulación y aplicación de la normativa ambiental en las diversas provincias.
Estas conclusiones ya han sido expuestas por numerosos y prestigiosos técnicos estudiosos de la materia. De hecho, no se discute la necesidad y urgencia de la protección, la cual se expone en los fundamentos de todos los proyectos analizados.
En consecuencia, resta efectuar un análisis axiológico que permita revelar qué lugar ocupa la protección ambiental en la concepción política legislativa de los proyectos en cuestión.
En su valoración dinámica, ambas Cámaras apoyaron por unanimidad el texto de la ley vetada 26.418, tomando como base los cuantiosos y alarmantes datos aportados por los estudios científicos, y una apreciación axiológica que priorizó la protección del ambiente y los recursos estratégicos de nuestro país. Posteriormente el Poder Ejecutivo no compartió esa apreciación, basándose en una errónea interpretación del art. 41 de la Constitución Nacional (cuyo alcance hemos intentado esclarecer supra), y en una priorización absoluta de algunas actividades económicas, las cuales hasta el momento, no presentan una uniforme y eficiente regulación ambiental en todas las provincias.
A partir de allí, las siguientes discusiones llevadas a acabo en los diversos ámbitos parlamentarios, estuvieron dirigidas a programar una legislación menos “perjudicial” de las jurisdicciones provinciales, encubriendo tras un discurso federalista, poco frecuente en la actitud de muchos gobernadores y del gobierno central, el peso de intereses puntuales de algunos emprendimientos multinacionales instalados y a instalarse en muchas de las provincias cordilleranas.
Si existe acuerdo, desde los aportes científico – técnicos, en que la situación de los glaciares es crítica, que se requieren medidas urgentes; que las EIA de muchas provincias no están actualizadas y que muchas no contemplan el impacto sobre los glaciares; y que la actividad minera, entre otras mencionadas, es perjudicial integralmente para la protección de los glaciares como fuentes de un recurso estratégico como lo es el agua; la prohibición de dichas actividades y la imposición de medidas con un determinado plazo que exijan una adecuación real, no constituyen un abuso de las potestades normativas que el art. 41 de la CN le confirió al Congreso.
De otro modo, la normativa a desarrollarse no implicaría más que una expresión de deseo de contenido declarativo, que prolongaría el status quo ambiental alejándose de la concreción de su objeto y de una real y eficiente aplicación. No entendemos por qué existe una férrea resistencia de los gobiernos locales a aceptar una normativa de protección mínima, cuando en sus declaraciones manifiestan poseer niveles de control y prohibición eficientes y aún más exigentes que los propuestos.

Conclusiones

La prohibición de actividades puntuales, la imposición de un plazo, la realización de auditorías a los fines de constatar el impacto negativo sobre los glaciares, como así también el cese de las actividades que resulten perjudiciales sobre los mismos, no excede el alcance que puede tener una ley de presupuestos mínimos, según el art. 41 de nuestra Constitución.
Es necesario tomar en consideración los aportes, planteos y recomendaciones de los organismos técnicos científicos especializados en la problemática ambiental y específica de los glaciares. A la luz de ellos, se debe analizar si como sociedad estamos dispuestos a hacer prevalecer en estas cuestiones puntuales, la preservación del ambiente ante el desarrollo económico.
Por ello, apelamos a que los señores legisladores nacionales, prioricen la protección del ambiente, sobre todo ante conclusiones científicas tan claras y preocupantes, y en consideración a que el art. 41 de la CN en función de lo dispuesto por el constituyente del ‘94, exige y autoriza al Congreso Nacional para ello, a través de la leyes de presupuestos mínimos, sin estar por ello violentando las competencias provinciales.

Foto: http://www.greenpeace.org/ (Campaña contra el cambio climático 2010. La foto compara el glaciar Viedman en la parte superior de la imagen en 1930 y el mismo glaciar en el 2010 en la parte inferior)

LEY DE GLACIARES - PARTE III

Continuamos con el informe de la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) sobre Los aspectos jurídicos sobre la conservación de los glaciares.

2 - Situación de los glaciares en Argentina

No existe en Argentina información oficial completa y sistematizada acerca de cuál es la superficie total del área cubierta de glaciares en el país, correspondiente al Hielo Continental Patagónico. De acuerdo con la información consignada por Mario Bertone en su trabajo Aspectos glaciológicos de la zona del Hielo Continental Patagónico, la superficie total del Hielo Continental Patagónico, sin contar los glaciares periféricos, es de 22.000 km2 y se distribuye de la siguiente manera: sector norte, 7.600 km2 y sector sur, 14.400 km2. De ese total, el área cubierta por los hielos en el territorio argentino se calcula en 29.26 km2 (ver Bertone: Inventario de los glaciares existentes en la vertiente argentina entre los paralelos 47º 30 min. y 51º S). Tampoco hay un inventario completo de los glaciares, pero según lo consignado en el relevamiento efectuado en la década del 50 por Bertone y su equipo, fueron inventariados 356 glaciares.
La confección de la Tabla 1 se basó en el inventario anteriormente mencionado. Sobre un total de 356 glaciares inventariados, 20 se encuentran en retroceso, 3 en estado estacionario y 1 en estado aparentemente estacionario.

3 - Estatuto jurídico de los glaciares en el derecho nacional en Argentina

Los glaciares no poseen un estatuto jurídico establecido expresamente en el ordenamiento jurídico argentino.
Según lo dispuesto por el art. 2340 del Código Civil, dentro de los bienes públicos están comprendidos: los mares territoriales, hasta la distancia que determine la legislación especial (inc. 1); mares interiores (inc. 2); ríos, sus cauces y demás aguas que corran por cauces naturales y “toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general”.
Lliboutry define a los glaciares como “toda masa de hielo perenne, formada por acumulación de nieve, cualesquiera sean sus dimensiones y formas”. Aclara que “éste fluye lentamente por deformación, deslizamiento basal y deslizamiento de sedimentos subglaciales”.
Si partimos de la base de que el glaciar es agua en estado sólido (masa de hielo), cabría interpretar en primer lugar, qué entendió el codificador argentino cuando refiere a la satisfacción de “usos de interés general”. Podríamos decir que los glaciares –si aceptamos que se encuentran incluidos en la parte del art. 2340, que refiere a “toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general”– satisfacen usos tales como los siguientes: provisión de agua a partir de su derretimiento; reservorio de agua dulce; indicadores del clima actual y pasado; rol en el clima global y en el ciclo hidrológico; uso para fines turísticos (que en la Argentina es muy explotado a veces en forma indiscriminada) y prestación de los denominados “servicios ambientales”.
Si bien el legislador, probablemente en la época de sanción del Código Civil y sus posteriores reformas, no tuvo en mente este tipo de usos, podríamos interpretar que los usos o servicios que prestan los glaciares mencionados ut supra, los hacen merecedores de ser incluidos como mínimo en la expresión “usos de interés general”.
El tema de los servicios ambientales no fue regulado ni tampoco contemplado en otros instrumentos extralegales. A pesar de ello, el glaciar en su calidad de “prestador” de esos servicios, requiere su incorporación en la categoría de aguas del dominio público en el Código Civil y luego su consideración jurídica como prestador de servicios ambientales.
Se aplica a los glaciares la normativa ambiental y toda aquella que regule materias que directa o indirectamente los afecten.

4 - Políticas públicas relacionadas con glaciares

No existen en la Argentina políticas públicas en materia de glaciares. Debido a que no todos los glaciares se encuentran situados en las áreas del Sistema de Parques Nacionales, las políticas y normativa aplicable a aquellas únicamente rigen en los casos en que los glaciares están situados en las mismas.
Se aplica a los glaciares las normas y principios generales ambientales y, en particular, los referidos a los recursos hídricos, normas de presupuestos mínimos y toda otra norma que pudiera tener incidencia directa o indirecta sobre el tema.
Si tenemos en cuenta la relación directa que existe entre los glaciares y los recursos hídricos, y si inferimos  que los glaciares se encuentran incluidos en la parte del art. 2340 del Código Civil que refiere a “toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general” y aceptamos que el glaciar en su calidad de “prestador” de servicios ambientales debe incluirse en la categoría de aguas del dominio público, debemos analizar necesariamente las políticas y/o normativa dictada en aquella temática.
La Ley 25.688 fija el Régimen de Gestión Ambiental de Aguas y establece “los presupuestos mínimos ambientales, para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional”, define al agua como “aquella que forma parte del conjunto de los cursos y cuerpos de aguas naturales o artificiales, superficiales y subterráneas, así como a las contenidas en los acuíferos, ríos subterráneos y las atmosféricas” (art. 2). Como se observa, no incluye expresamente a los glaciares.

En materia de biodiversidad, cabe señalar que en el documento de la Estrategia Nacional de Biodiversidad, aprobada por Resolución SAyDS N° 91/03, en la parte que refiere a la “Planificación bioregional y del uso de la tierra”, se establece como objetivo específico N° 4 “lograr un planeamiento para el manejo integral de las zonas costeras y marinas, así como de alta montaña, del país”. Sin embargo, no se hace referencia específica tampoco aquí a los glaciares.

5 - Políticas públicas en materias vinculadas

A partir de la sanción de la Ley General del Ambiente y de las leyes de presupuestos mínimos, se plantea un nuevo diseño de la institucionalidad ambiental y se sientan las bases para dar un nuevo significado a la relación existente entre la Nación y las provincias y coordinar la gestión interjurisdiccional de la materia ambiental. 
La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) planteó instancias participativas en el nivel federal, donde los actores que integran los distintos niveles (gubernamental, no gubernamental y privado) plasmaron propuestas para la solución de los problemas de políticas públicas ambientales. Este proceso comenzó con el 1º Encuentro de Política Ambiental Nacional en la Región de la Patagonia, a través de definiciones del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), que luego continuó con la realización de seis encuentros más entre los meses de abril y noviembre de 2004.
Dentro de este marco se elaboró el documento titulado “Política Ambiental Sostenible para el Crecimiento y la Equidad” (marzo 2004), que constituye el primer enunciado de las bases de una agenda orientada a una Política Ambiental Sostenible, que se fundamenta en lo establecido por la Constitución Nacional, la normativa vigente, los Objetivos de Desarrollo del Milenio para la Argentina y en la experiencia adquirida en los últimos años por la SAyDS y los demás ministerios y organismos del gobierno. La declaración se funda en los principios que animan la tarea de gobierno, establece objetivos y destaca las líneas de acción que deberán orientar la gestión ambiental del país durante los próximos años.
La Ley General del Ambiente N° 25.675, ya mencionada, contiene aspectos de suma relevancia que sientan la base para la formulación de la política ambiental. Establece los objetivos que deberá tener dicha política y sujeta la interpretación y la aplicación de la Ley General y toda otra norma a través de la cual se ejecute la política ambiental, al cumplimiento de los principios establecidos en el art. 4 de la ley, contenidos varios de ellos también en documentos internacionales como la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y Desarrollo y la Agenda 21 (Preámbulo y Áreas de Programa), votada por el gobierno argentino en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
Contempla los instrumentos de la política y gestión ambiental y contiene disposiciones referidas al daño ambiental (reglamenta así lo dispuesto por el art. 41, 1 párrafo de la CN, que establece que “el daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley”); seguros ambientales y fondos de restauración y crea el Fondo de Compensación Ambiental, cuya administración estará a cargo de la autoridad competente de cada jurisdicción. Establece el Sistema Federal Ambiental “con el objeto de desarrollar la coordinación de la política ambiental” (art. 23) entre el gobierno nacional, gobiernos provinciales y el de la Ciudad de Buenos Aires, que según se dispone en la norma, será instrumentado a través del COFEMA86. Uno de los objetivos de la ley es establecer ese Sistema como ámbito de coordinación interjurisdiccional, para la implementación de las políticas ambientales de escala nacional y regional (art. 2, inc. j).
Además de la Ley General Ambiental mencionada ut supra, también fueron sancionadas cinco leyes sectoriales de presupuestos mínimos: Ley 25.688 que fija el Régimen de Gestión Ambiental de Aguas, sancionada el 28/11/02; Ley 25.612 de Gestión Integral de Residuos Industriales y de Actividades de Servicios, sancionada el 3/7/02; Ley 25.670 de Presupuestos Mínimos para la Gestión y Eliminación de los PCBS, sancionada el 3/10/02; Ley 25.831 que establece el Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental, sancionada el 26/11/03; y Ley 25.916 de Gestión Integral de Residuos Domiciliarios, sancionada el 4/8/04.
Sin embargo, ninguno de los instrumentos que refieren a la política ambiental o a otras políticas que pudieran tener alguna relación con los glaciares, los menciona de manera alguna.

6 - Legislación específica en materia de glaciares

No existe legislación específica en materia de glaciares.
En el caso de los glaciares que están situados en áreas de Parques Nacionales se aplica la normativa allí vigente.
En el nivel internacional, se destaca la ratificación del Tratado Antártico (firmado por las Partes el 1/12/59 y con entrada en vigor el 23/6/61), por Ley 15.802 (sancionada el 20/4/61), que dispone que la Antártida se utilizará exclusivamente para fines pacíficos y se prohíbe toda medida de carácter militar (art. 1). Se prohíbe en la región toda explosión nuclear en la Antártida y la eliminación de desechos radiactivos en dicha región queda prohibida (art. 5, 1).
En mayo de 1993, por Ley 24.216, se aprueba también el Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente adoptado en Madrid. Según lo establecido por el art. 2, las Partes se comprometen a la protección global del medio ambiente antártico y los ecosistemas dependientes y asociados. A su vez, mediante el Protocolo designan a la Antártida como reserva natural, consagrada a la paz y a la ciencia. En el art. 3, dedicado a los “Principios medioambientales” se establece que “la protección del medio ambiente antártico y los ecosistemas dependientes y asociados, así como del valor intrínseco de la Antártida, incluyendo sus valores de vida silvestre y estéticos y su valor como área para la realización de investigaciones científicas, en especial las esenciales para la comprensión del medio ambiente global, deberán ser consideraciones fundamentales para la planificación y realización de todas las actividades que se desarrollen en el área del Tratado Antártico”.
El Protocolo prohíbe realizar cualquier actividad relacionada con los recursos minerales, salvo la investigación científica (art. 7) y contempla la realización de la evaluación del impacto sobre el medio ambiente antártico (art. 8), de acuerdo con la intensidad del impacto de cada actividad.
Las partes deben asegurarse que los procedimientos de evaluación establecidos en el Anexo I del Protocolo, se apliquen a los procesos de planificación que conduzcan a tomar decisiones sobre cualquier actividad comprendida en el área del Tratado Antártico.
Se crea el Comité para la Protección del Medio Ambiente (art. 11) cuyas funciones consistirán en proporcionar asesoramiento y formular recomendaciones a las Partes en relación con la aplicación del Protocolo, incluyendo el funcionamiento de sus Anexos. El art. 15 contempla las acciones de respuesta que deben adoptarse frente a casos de emergencias medioambientales en el área del Tratado y el art. 16 contempla la elaboración por las Partes, de normas y procedimientos relacionados con la responsabilidad derivada de daños provocados por actividades que se desarrollen en el área del Tratado Antártico.
Entre sus Anexos se encuentran, entre otros, los siguientes: Anexo II sobre Conservación de la Fauna y Flora Antárticas; Anexo III sobre Eliminación y Tratamiento de Residuos; y Anexo IV sobre Prevención de la Contaminación Marina.

7 - Legislación específica en materias sectoriales distintas de los glaciares vinculadas al tema

La legislación en este tema es amplia por lo que sólo transcribo los apartados que el informe hace referencia.

  • Aguas.
  • Calidad del aire.
  • Bosques.
  • Costas.
  • Montañas.
  • Suelos.
8 - Análisis de la consideración del tema en políticas y legislación sectoriales

No existe ni política ni normativa específica en materia de glaciares. Son aplicables a ellos los presupuestos mínimos de protección fijados en la Ley General del Ambiente y las normas ambientales y sobre recursos naturales ya mencionadas, en las materias relacionadas.

9 - Estrategias nacionales en la materia e inclusión del tema en la planificación del territorio

No existe en el nivel nacional un esquema de ordenamiento territorial, ni políticas específicas o estrategias en la materia. Menos aun referidas a los glaciares en particular.
En las provincias, si bien como ya se explicó, existe en algunos casos normativa sobre ordenamiento territorial (por ejemplo, la Ley 2.951 de Río Negro, que incluye la protección de la calidad del paisaje y manutención de un adecuado nivel de calidad del agua y playas), ésta no contiene disposiciones específicas referidas a glaciares.

10 - Servicios ambientales y glaciares

Es indudable que los glaciares prestan servicios ambientales tanto directos como indirectos.
Ahora bien, en el país esta situación no fue reconocida expresamente en ninguna de las políticas ambientales o de otro orden, ni en la normativa ambiental o sobre recursos naturales vigente en el país.
Sin embargo, existe una referencia a los servicios ambientales prestados por los parques nacionales en el “Plan de Gestión Institucional para los Parques Nacionales”. Allí se destaca que la presencia de un Parque Nacional no solo asegura la conservación del área involucrada, sino que además colabora en la irradiación de prácticas de manejo sustentable a las zonas vecinas y garantiza la presencia de un atractivo cada vez más apreciado por la industria turística nacional e internacional. Reconoce también que el mismo brinda servicios ambientales directos e indirectos de incalculable valor al conjunto de la sociedad, mejorando la calidad de vida de los habitantes. Define a tales servicios como los “beneficios directos o indirectos que percibe la sociedad por el adecuado uso de su medio ambiente y que redundan en una mejor calidad de vida”. Propone también la inclusión de los conceptos de “servicios ambientales”, “daño ecológico” y “compensación ambiental” en la legislación, como reconocimiento de que las áreas protegidas proveen bienes y servicios que deben ser contemplados en las ecuaciones económicas de los planes de desarrollo regional.
En la Declaración de Calafate firmada entre Argentina y Chile, si bien no se alude a los servicios ambientales prestados por los glaciares, se mencionan los efectos negativos que producen el deterioro de la capa de ozono y el cambio climático, entre los que figura la “inusitada intensidad del deshielo que reduce los glaciares y los témpanos”.

11 - Áreas protegidas y glaciares

El país posee 302 áreas protegidas, las que cubren una superficie de más de 15 millones de hectáreas. De esas áreas protegidas, 32 constituyen territorios del dominio nacional y jurisdicción federal, que se encuentran bajo la autoridad de la Administración de Parques Nacionales.
Las 270 áreas protegidas restantes presentan diferentes tipos de dominios (públicos provinciales, universitarios y municipales, privados y comunitarios), distribuidos en veintitrés jurisdicciones provinciales y en la CABA, sujetas a distintos tipos de gestión (gubernamental, provincial, municipal, universitaria, privada, a cargo de organizaciones no gubernamentales, etcétera). Las áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales se encuentran bajo el control y vigilancia del Cuerpo de Guardaparques Nacionales. La mayoría de los sistemas de áreas protegidas de jurisdicción provincial (con excepción de seis y la CABA) en el país no cuentan con un organismo administrador, y más del 60% de las 270 áreas protegidas provinciales carecen de manejo efectivo y de un mínimo control.
La Ley Nacional de Parques Nacionales N° 22.351 de 1980254 establece un sistema en virtud del cual los parques, reservas y monumentos para ser declarados como tales deben estar ubicados en un área del dominio y jurisdicción del Estado Nacional. Su declaración procede por ley del Congreso Nacional. Otras normas nacionales crean categorías especiales, como el Decreto 2148/90 que crea la categoría de Reserva Nacional Estricta, para asegurar la preservación de la diversidad biológica en áreas protegidas creadas al efecto, por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional. Por Decreto 2149/90 se establece la creación de reservas naturales estrictas en tierras del dominio de la Nación y se fijan sus límites provisionales, entre las que figura la Reserva Natural Estricta de Lanín, que abarca un sector del Parque Nacional Lanín. Mediante el Decreto 453/94 se crean las categorías de Reservas Naturales Silvestres y Educativas, y se establecen, en el anexo que lo integra, los límites definitivos de dichas reservas.
La creación de nuevos parques nacionales, monumentos naturales o reservas nacionales en territorio de una provincia “solo podrá disponerse previa cesión de la misma a favor del Estado Nacional, del dominio y jurisdicción sobre el área respectiva” (art. 3). Luego de la sanción de la Ley 22.351 fueron creados nuevos parques nacionales, monumentos naturales y reservas nacionales, en general a partir de donaciones realizadas por las provincias al

Estado Nacional.
Las áreas protegidas de nivel federal son administradas por la Administración de Parques Nacionales (APN). Complementariamente también existen algunos casos en que otras dependencias del gobierno central administran una menor cantidad de áreas protegidas de pequeño tamaño para fines específicos (por ejemplo, el Consejo Nacional de Investigación Científica y Técnica, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria y las Universidades Nacionales de Tucumán, La Plata, Misiones y La Pampa).
En 1985, la Administración de Parques Nacionales comienza a desarrollar una estrategia para incentivar la participación de las comunidades locales y los gobiernos provinciales junto a la planificación de su manejo. Comienzan a realizarse planes de ordenamiento y apoyo a las actividades de los pobladores. En 1986 se conforma la “Red Nacional de Cooperación Técnica en Áreas Protegidas”, como instancia federal de coordinación, apoyo técnico y planificación para un sistema nacional de áreas protegidas. Por impulso del Organismo se busca establecer un trabajo coordinado con los sistemas de áreas protegidas provinciales. En la actualidad, la Administración de Parques Nacionales conserva una superficie total de 3.584.414 has, distribuida en 33 áreas protegidas y cuatro especies declaradas
Monumentos Naturales. En noviembre de 2001, con el objetivo de desarrollar una planificación estratégica de largo plazo, de modo tal que las políticas institucionales no estén subordinadas a los cambios de gobierno, se elaboró el “Plan de Gestión Institucional para los Parques Nacionales”. El proyecto surgió de una necesidad de fijar pautas, lineamientos y criterios para la gestión coherente del Sistema. Al otorgarle el carácter de público al documento, se buscó dar participación y comprometer a la sociedad, a fin de que los ciudadanos puedan democráticamente demandar el cumplimiento del Plan a las autoridades de la institución.
Dentro de los objetivos institucionales mencionados en el documento que contiene el Plan de Gestión se mencionan entre otros, procurar alcanzar para la primera década del nuevo milenio y en concordancia con las estrategias de conservación definidas en el nivel mundial, un Sistema Nacional de Áreas Protegidas que comprenda no menos del 5% del territorio nacional, promoviendo la representatividad de todas las eco-regiones, con sistemas de administración y control presentes en forma permanente en cada una de ellas y recursos suficientes para cumplir con sus objetivos; contribuir a la conservación de la biodiversidad y de los valores culturales del país, sumando los ENP a las redes y estrategias nacionales e internacionales de conservación e integrar las unidades del SNAP entre sí y con otras de diferente jurisdicción, respondiendo a criterios de planificación bioregional que aseguren niveles de conectividad adecuados y criterios o estándares de conservación homologados.
En las provincias, las áreas protegidas de dominio público están en general administradas por las respectivas Direcciones de Ecología o de Recursos Naturales. En algunas localidades se crearon áreas protegidas de nivel municipal. Existen también áreas protegidas privadas, mediante acuerdos de los gobiernos locales y municipales que incluyen algunos beneficios de reducción tributaria (por ejemplo, Reserva de Biosfera Yabotí, en Misiones, y numerosas áreas privadas en la provincia de Santa Fe). Por su parte, ha crecido también el número de áreas con el Programa de Refugios Privados de Vida Silvestre impulsado por la
Fundación Vida Silvestre Argentina, mediante acuerdos bilaterales entre esa institución y propietarios de tierras.
Debido a que no todos los glaciares se encuentran situados en áreas protegidas nacionales o provinciales, únicamente se aplicarán la normativa allí vigente a los que estén ubicados en tales áreas.

12 - Vulnerabilidad y glaciares

La única referencia que se encontró al respecto, que podría tener incidencia en el tema de los glaciares, es el ya mencionado Programa Nacional sobre Escenarios Climáticos, creado por Resolución de la SAyDS 248/05, que dentro de sus objetivos incluye los siguientes: “Promover, coordinar y llevar a cabo estudios sobre la vulnerabilidad de los sistemas humanos y naturales al cambio y la variabilidad climática y sobre su capacidad para adaptarse a los mismos (…) proponer, coordinar y ejecutar medidas y programas de adaptación a los cambios climáticos en curso o a producirse en los últimos años (…) y a los efectos del mejor cumplimiento de las actividades mencionadas en los incisos anteriores, promover, coordinar y ejecutar el desarrollo de escenarios climáticos para el territorio argentino”. Sin embargo, no se hace referencia explícita a los glaciares.
En cuanto a la normativa nacional aplicable en materia de emergencias cabe citar el Decreto 1250/99, ya fue mencionado en el punto 5 cuando se desarrolló el tema de los asentamientos humanos, que constituye en el ámbito de la jefatura de Gabinetes de Ministros, el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) como esquema de organización del Estado Nacional, que articula los organismos públicos nacionales competentes y coordina su accionar con las provincias, el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y los municipios, para prevenir y gerenciar eficientemente la atención de las emergencias o desastres naturales o antrópicos.
En el nivel binacional, puede mencionarse el Acuerdo firmado el 8 de agosto de 1997 entre Argentina y Chile sobre Cooperación en Materia de Catástrofes, que fue aprobado por Ley 25.240 en Argentina (BO 26/1/00). Allí las partes acuerdan la cooperación mutua en las acciones que emprendan en sus respectivos territorios en caso de catástrofe, en los siguientes ámbitos: intercambio de información tendiente a la prevención de catástrofes o de sus efectos dañosos; intercambio de información y experiencia en materia de acciones en caso de catástrofe y en materia de tecnología aplicable a las acciones en caso de catástrofe; diseño y elaboración de Programas, Proyectos y Planes Conjuntos de contingencia para casos de catástrofes; planificación conjunta en materia de mitigación y coordinación operativa ante hipótesis de riesgo común; y colaboración mutua en las acciones en caso de catástrofe. El Acuerdo contempla la creación de una Comisión Mixta, conformada por representantes de los organismos competentes de las Partes y presidida por funcionarios de ambos Ministerios de Relaciones Exteriores, cuya función es la coordinación de las actividades mencionadas y efectuar el seguimiento de las actividades conjuntas que la Comisión establezca o acuerde. Tampoco se hace aquí mención alguna a los glaciares.

13 - Cambio climático y glaciares

No existen políticas ni normas expresas que refieran a esta relación.
Sin embargo, el secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable, quien participó junto con el coordinador de la Unidad de Cambio Climático en un encuentro ministerial realizado en Groenlandia, denominado “Diálogo Groenlandia”, organizado por el gobierno de Dinamarca, manifestó que dicha reunión “permitió constatar la creciente evidencia disponible en la región sobre el efecto del cambio climático de origen antropogénico (producido por el hombre) que está provocando el derretimiento del casquete de hielo de Groenlandia”.
A su vez, sostuvo que “hay claras evidencias del cambio climático en Argentina, y habrá de continuar aun si las concentraciones de gases de efecto invernadero fueran estabilizadas” y que “el cambio climático constituye una barrera adicional al desarrollo sostenible, por ello es necesario darle plena eficacia al Programa de Trabajo de Buenos Aires sobre Adaptación y Medidas de Respuesta, surgido de la décima Cumbre de Cambio Climático realizada en Argentina también reafirmó la importancia de consolidar y acelerar la implementación del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) como instrumento para la materialización de reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero en el país. Mencionó el retroceso de los glaciares como un fenómeno generalizado en los Andes Patagónicos y destacó que el derretimiento en esta área se viene produciendo durante los últimos siglos aunque desde la década del 70, se ha intensificado notablemente. El secretario concluyó su discurso diciendo que “el derretimiento de las capas de hielo y de los glaciares incrementan el nivel del mar, afectando los ecosistemas y las poblaciones costeras, además del abastecimiento de agua dulce”.
El país aprobó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, por Ley 24.295 de 1994 y el Protocolo de Kyoto mediante Ley 25.438. En cumplimiento de los compromisos asumidos, el país presentó la Primera Comunicación Nacional en 1997 y se realizó el Inventario de Gases de Efecto Invernadero y el Estudio de Vulnerabilidad y Mitigación frente al Cambio Climático. Este último analizó las siguientes cuestiones: vulnerabilidad y mitigación relacionada con el impacto del cambio global sobre la producción agrícola; mitigación de gases de efecto invernadero; evaluación de la vulnerabilidad de la costa argentina al ascenso del nivel del mar; y vulnerabilidad de los oasis comprendidos entre 29°S y 36°S ante condiciones más secas en los Andes altos.
Según se deriva del informe318 los resultados del inventario muestran una “clara supremacía de las emisiones de CO2 sobre los restantes GEI originados en la producción y consumo de energía”. A su vez se afirma que “si bien las emisiones de CO2 del sistema energético muestran una tendencia creciente, los valores están todavía muy por debajo de los indicadores que muestran los países industrializados”.
Para la preparación de la Segunda Comunicación Nacional existe un proyecto, cuyo objetivo principal es prestar apoyo en temas relacionados con las actividades que permitirán la preparación de la Segunda Comunicación Nacional de la República Argentina a la Conferencia de la Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Esta Comunicación permitirá al gobierno argentino satisfacer los requisitos enunciados en el art. 12.1 del CMNUCC, de acuerdo con las decisiones 10/CP/2, 11/CP/2 y 8/CP/5, y siguiendo las nuevas directivas acordadas durante la COP 8.
Este proyecto complementará actividades en curso, promovidas por el Gobierno de la República Argentina y contendrá cinco componentes principales:



• Realización de estudios para actualizar y mejorar los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero (GEI);
• Evaluación de la vulnerabilidad al cambio climático de varios ecosistemas y formulación de posibles estrategias de adaptación, para lo cual se realizarán estudios de impacto de cambio climático en las siguientes áreas: (i) zonas costeras y recursos hídricos en diferentes regiones del país; (ii) producción agrícola; (iii) patrones de precipitación; (iv) sector energético e infraestructura energética; y (v) análisis de impacto socioeconómico;
• Contribución a la formulación de una Plan Nacional de Mitigación, que incluirá medidas para reducir emisiones de GEI en el nivel nacional;
• Desarrollo de actividades dentro del país que promoverán el fortalecimiento institucional; y
• Concientización pública (este quinto componente del proyecto generará el documento de la Segunda Comunicación Nacional a la CMNUCC).

Foto: http://giuli91.wordpress.com/ (Glaciar Perito Moreno)

16 jul. 2010

LEY DE GLACIARES - PARTE II

En la sección anterior sobre el tema hice referencia a la inexistencia de una Política Ambiental en Argentina acorde a la inmensa disponibilidad de recursos naturales con los que cuenta el país.
Para conocer profundamente la cuestión legislativa en cuanto a los glaciares en América Latina no podemos dejar de analizar el excelente trabajo de la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) denominado Aspectos jurídicos de la conservación de los glaciares editado por Alejandro Iza y Marta Brunilda Rovere, correspondiente a la Serie de Política y Derecho Ambiental No. 61.
De este informe expondré textualmente fragmentos referidos a la Legislación en la Argentina sobre Glaciares.

Contexto jurídico global para la conservación de los glaciares

Naturaleza jurídica

En términos generales, los glaciares no han sido considerados como bienes jurídicos objeto de protección específica, excepto en casos aislados (por ejemplo, los Nevados en Colombia o el Parque Sierra Nevada en Venezuela que gozan de protección).
Como punto de partida en el objetivo de su protección jurídica, cabría cuestionarse si podría considerarse al glaciar como un bien de dominio público. El dominio público se define como un conjunto de bienes de propiedad del Estado, afectados por ley al uso directo o indirecto de los habitantes. El agua es en la mayoría de los países un bien de dominio público. En este contexto, y en tanto que el glaciar es agua en estado sólido, debiera considerarse como un bien integrante del dominio público. El agua no es solo la que discurre por un río, sino las aguas de lluvia o las subterráneas; en definitiva agua en cualquiera de sus estados.
No obstante lo anterior, hay algunos casos de glaciares que se encuentran en tierras de dominio privado. Es aquí donde con más razón, los Estados han de preocuparse por establecer unos principios de conservación e instrumentos jurídicos que regulen estas situaciones, tales como el establecimiento de servidumbres ecológicas y/o administrativas sobre dichos terrenos privados. También es importante la creación de incentivos económicos para los propietarios de tierras privadas que cuentan con recursos naturales como los glaciares, con el objeto de que incorporen criterios de gestión integrada en sus tierras.
Al hilo de estas consideraciones, y siguiendo a Marienhoff: “El estado físico en que se presenta el agua de los glaciares, en nada altera su condición jurídica de curso de agua, tanto más si se tiene en cuenta que el glaciar no es una masa de hielo inmóvil e inmutable, sino, por el contrario, una masa que se renueva y desliza lentamente (…) El glaciar tiene los mismos elementos constitutivos de cualquier otro curso de agua: lecho y agua (congelada); por otra parte, el glaciar, al igual que los ríos, arroyos, etcétera, tiene su curso o corriente, aunque caracterizado por su lentitud. Es necesario, pues, entender el glaciar como una verdadera corriente muy lenta, que se mantiene en los mismos límites por acción de fuerzas opuestas, el aumento por la parte superior y la destrucción por debajo”.
No obstante la consideración de la naturaleza jurídica del glaciar como curso de agua hecha por Marienhoff, ha de apuntarse a una caracterización del glaciar, en nuestra opinión, como un curso de agua que es parte integrante de un concepto más amplio: la cuenca hidrográfica.

Régimen jurídico

1. Marco internacional. Derecho convencional

Existe una carencia generalizada de legislación específica en materia de conservación de glaciares tanto a nivel internacional como a nivel de legislaciones nacionales. Solo existen algunos ejemplos de acuerdos internacionales sobre recursos conexos a los ecosistemas glaciares, intentos nacionales de regulación específica aún en tramitación legislativa e iniciativas locales.
Ante esta situación fáctica, por su importancia ambiental, científica y económica y dadas las características comunes de todos los sistemas glaciares (físicas, geográficas y de vulnerabilidad –en especial esto último como demuestra el progresivo avance del deshielo–) urge la necesidad de elaborar un acuerdo marco que establezca las bases para la protección de los mismos en todo el mundo. Como es obvio, para ello es fundamental la cooperación de los Estados en aunar firmes voluntades de protección partiendo de la premisa de la indiscutible interconexión existente entre todas las aguas y la urgencia real de protegerlas.
Igualmente, en los casos en los que el glaciar se constituye como un recurso compartido, sería deseable una cooperación efectiva entre los Estados que lo comparten en la forma de acuerdos bilaterales. Lo ideal sería la designación por mutuo acuerdo entre los países que comparten el recurso de una instancia superior a las instancias de gestión de las aguas propias de cada país, que regule y proteja el glaciar y a la que ambos someterían sus potestades en aras de la obtención de un beneficio económico, social, ambiental y cultural mutuo derivado de la conservación del glaciar.
La institución supranacional elegida a cargo de la gestión del sistema glaciar compartido dependerá de las características políticas, económicas, administrativas y geográficas de los países en cuestión. Podría tratarse de un organismo o instancia gubernamental donde tengan cabida ONGs, usuarios y ciudadanos, especialmente aquellos de poblaciones de montaña.
Se trata en definitiva de instituciones con una estructura de participación similar a la existente hoy en día en algunas entidades nacionales de gestión de aguas –a modo de ejemplo, en España, las llamadas Confederaciones Hidrográficas cuentan con Consejos de Agua integrados por multitud de actores (instancias políticas, económicas y sociales)–. En cualquier caso, la institución creada al efecto por cooperación de los Estados deberá también disponer de mecanismos de prevención y resolución de conflictos.
Aunque hay una ausencia de convenio marco internacional en materia de glaciares, existe una serie de instrumentos internacionales cuyo ámbito de aplicación se dirige, bien a los ecosistemas de montaña donde se integran los glaciares, bien a otros recursos naturales conexos a los ecosistemas glaciares y que podrían ser aplicados por analogía en la consecución del objetivo de protección de los sistemas glaciares y evitar así su retroceso y riesgos aparejados. A destacar:

  • La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
  • El Convenio sobre Biodiversidad Biológica.
  • El Capítulo 18 de la Agenda 21.
  • El Pacto Internacional sobre Ambiente y Desarrollo.
  • La Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural.
  • La Convención sobre los Humedales de importancia internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas.
  • La Convención sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para Fines distintos de la Navegación.

En un contexto regional:

  • La Convención Alpina.
  • La Convención de los Cárpatos.
  • El Convenio Europeo sobre el Paisaje.
  • La Convención para la Protección de la Flora y Fauna y las Bellezas Escénicas de América.
2. Principios

Además de los instrumentos jurídicos internacionales mencionados, existen también principios generales del derecho internacional a tener en cuenta en la conservación de glaciares.
Estos principios son particularmente importantes en aquellos casos en los que los glaciares son recursos compartidos entre Estados, es decir, cuando una misma masa de hielo “vierte y corre hacia ambos lados de la frontera política”.
El derecho internacional impone a los Estados el deber de evitar acciones en sus territorios que puedan producir daños a otros Estados o en áreas más allá de sus jurisdicciones territoriales (i.e. alta mar). Aplicado al contexto especifico de los glaciares, los Estados que comparten un glaciar deberán evitar acciones como la ablación del glaciar en sus territorios para la obtención de agua, pues podría producir efectos nocivos en el otro Estado, provocando por ejemplo el retroceso de los glaciares limítrofes.
De su característica como recurso compartido, se deriva la necesidad de regular el glaciar de manera conjunta por los países que lo comparten, con el objeto de su efectiva protección y adecuada utilización.

La realidad sudamericana

En América del Sur se encuentra la tercera masa glaciar del mundo, después del Ártico y la Antártida. El Campo de Hielo Sur es una gran extensión de hielos continentales, situada en los Andes patagónicos, entre Chile y Argentina. Está considerada la tercera más extensa del mundo tras las de la Antártida y Groenlandia, y la mayor de todas las de carácter continental no polar y con acceso terrestre. Se extiende de norte a sur a lo largo de 350 km. Tiene una extensión de 16.800 km2, de los que 14.200 km2 pertenecen a Chile y el resto, 2.600 km2, a Argentina.
A pesar de esta realidad, la elaboración de normativa de protección específica de los glaciares en el continente Sudamericano es inexistente. Tan solo se han producido dos intentos de regulación en Chile, por medio de dos proyectos de ley aún pendientes de aprobación por las cortes nacionales.

  • El Proyecto de Ley sobre Prohibición de Ejecutar Proyectos de Inversión en Glaciares
  • El Proyecto de Ley sobre Valoración y Protección de los Glaciares
En este contexto de ausencia de normativa de protección específica, se sugieren las siguientes medidas: en primer lugar, la concienciación de los Estados de la importancia de estos recursos y la necesidad de regularlos elaborando normativa especifica; aplicación supletoria de normativa sectorial en materia de aguas y áreas protegidas, y la necesidad de incorporación de disposiciones que regulen los sistemas glaciares en otras normativas sectoriales de recursos naturales (como bosques y suelos), en tanto no existan normas que directamente se ocupen de ellos, y en función de la estrecha vinculación que los sistemas glaciares guardan con dichos recursos.
Así, en tanto que los glaciares son agua en estado sólido, podrían protegerse jurídicamente mediante la aplicación de las legislaciones de aguas nacionales.
El glaciar es en muchos casos, y como ya fuera puesto de manifiesto, el lugar de origen de un río y, por tanto, parte de una cuenca hidrográfica en interconexión con los demás elementos integrantes de la misma (tierras aledañas, afluentes, arroyos, meandros, acuíferos, fauna, flora y la zona marino costera). Como consecuencia, el retroceso de los glaciares afectará significativamente a toda la cuenca de la que es parte.
La realidad de que el glaciar es parte de una cuenca hidrográfica impone la necesidad de integrarlo en el ecosistema que conforma la cuenca, en los adyacentes y, en general, dentro de los ecosistemas de alta montaña para su efectiva protección y conservación.
Sin embargo, es un hecho indiscutible que resulta insuficiente la conservación de los glaciares por medio de la legislación en materia de recursos hídricos tal como está concebida en la actualidad, y ello es así puesto que no todos los países aplican el concepto de cuenca como unidad geográfica e hidrológica de gestión. Algunos países utilizan el concepto de curso de agua que es más restringido que el de cuenca en tanto que sólo integra las aguas superficiales y subterráneas, y tampoco contempla los recursos conexos con el agua.
Las zonas adyacentes a los glaciares deben gestionarse de acuerdo con normativas de desarrollo sostenible de suelos para evitar la producción de daños en los ecosistemas glaciares. Es el caso de los páramos, como zonas adyacentes a los glaciares en las regiones altoandinas.
Los páramos constituyen una bioregión de las altas montañas tropicales (Los Andes y la alta montaña Centroamericana), que se caracteriza por una baja temperatura, pronunciadas variaciones climáticas durante el día y humedad relativa superior al 80% durante todo el año. Los páramos altoandinos, al igual que los glaciares, son un tipo de ecosistema de montaña. Los suelos de los páramos son usualmente ricos en materia orgánica, con alta capacidad de almacenamiento de agua que procede de una diversidad de fuentes de agua dulce (glaciares, ríos, lagos y otros que emergen del subsuelo). Por tanto, la mayoría de la extensión del páramo está determinada por una alta humedad. Esta alta concentración de humedad explica que esté compuesto casi en su totalidad por pastizales húmedos y pantanos, exceptuando los páramos que por microclimas particulares son algo más secos.
Las actividades productivas de los humedales altoandinos están asociadas al piso latitudinal en que se encuentren. En las zonas de páramo, las actividades predominantes son la ganadería de bovinos, ovinos y camélidos, la minería, la pesca y la forestación industrial.
Como actividad de subsistencia, cabe mencionar también la extracción de plantas y turba como combustible, ya que en muchas áreas buena parte de la población rural depende de la leña para cocinar sus alimentos. A menor altitud, se realizan cultivos sobre todo de papa y otros tubérculos y cereales andinos.
Estas actividades agrícolas y ganaderas han ido generando una degradación de suelos y humedales de páramo (prácticas erróneas de labranza, aplicación de insumos químicos, así como pisadas del ganado contaminan y alteran la frágil estructura del suelo y su capacidad de retención de agua).
Los humedales altoandinos juegan un papel vital en el desarrollo de las cuencas andinas y también de otros sistemas hidrográficos, pues sus aguas fluyen hacia la Amazonia y las costas del Pacifico y el Caribe. Son fuente de una diversidad biológica única y parte esencial del hábitat de especies de notable importancia económica y ecológica. Por estos motivos, y por su conexión con las aguas glaciares debiera elaborarse normativa que contemplase estos aspectos.
Igualmente, habría que incluir disposiciones referentes a los glaciares en los planes de ordenamiento territorial tomando en consideración los siguientes aspectos:

• Evitar el fraccionamiento del ecosistema de glaciar en virtud de competencias y jurisdicciones;
• Promover mecanismos de coordinación en el uso y la ocupación del territorio cuando se esté en presencia de áreas de glaciares localizadas en varias jurisdicciones;
• Formulación de políticas que establezcan criterios básicos en materia de ordenación del territorio respecto de los glaciares; y
• Cuando se consideren glaciares en los planes de ordenamiento territorial, incorporar a las áreas adyacentes al glaciar por su función y relación con éste como suelo no urbanizable de especial protección.

La protección más directa de los glaciares que se ha venido haciendo es a través del sistema de áreas protegidas. El objeto de esta declaración es fomentar la investigación de estos escasos y frágiles elementos naturales, preservándolos de cualquier alteración humana que ponga en peligro su evolución natural.
Pero no en todos los países los glaciares se hallan localizados dentro de áreas protegidas, por lo que resulta insuficiente su protección sólo a través del sistema de áreas protegidas, teniendo en cuenta además que muchos de ellos se encuentran bajo regímenes de propiedad privada y dichos regímenes constituyen en algunos países una limitación para su protección.
Finalmente, la tala masiva en bosques aguas arriba del glaciar –por ejemplo, los glaciares Andinos llegan a nivel del mar– impacta negativamente en la calidad de sus aguas ya que a él van a parar gran cantidad de sedimentos de arrastre. Es por eso necesario que estas normativas sectoriales contemplen en su ámbito de protección a los ecosistemas glaciares.
Debemos insistir que aun cuando la aplicación analógica de las legislaciones sectoriales comentadas  -bosques, suelos, zonas protegidas y ordenación territorial– pueden constituir un cauce para la protección de los glaciares, parece lógico pensar que por obviedad, de todas ellas la que generaría una protección más directa vendría de mano de la normativa sectorial en materia de aguas. La consideración del glaciar como parte de una cuenca hidrográfica en tanto que es in natura agua en estado sólido, es en muchos casos el origen de un río y es interdependiente de todos los elementos que componen la cuenca y los conexos a la misma. Solo integrándolo en la cuenca es posible la aplicación de una protección efectiva, pues no tiene sentido alguno considerar separadamente las aguas superficiales de las subterráneas o de las glaciares, todas ellas interconectadas por las fases del ciclo hidrológico.
El agua es sí misma es un recurso indivisible.
Este contexto de interconexión de todas las aguas y en función de cómo la modificación de los parámetros de cualquiera de ellas puede generar una reacción concatenada de efectos nocivos no solo sobre el resto, sino también sobre otros recursos y elementos naturales como la diversidad biológica, igualmente conduce a la necesidad de mantenimiento de un caudal mínimo para la adecuada protección de todos los elementos aludidos. En otras palabras, un caudal mínimo se asegura mediante el mantenimiento a su vez de cada uno de los elementos que influyen en su existencia. Sin la evaporación, precipitación atmosférica, filtración y retorno no hay posibilidad de asegurar un caudal mínimo.
Existen varias acepciones del concepto de caudal ecológico. El Informe de la Comisión Mundial de Presas lo define como “la descarga específica de agua de una represa para asegurar el mantenimiento de los ecosistemas acuáticos y de las especies clave río abajo.
Los caudales pueden ser estacionales o anuales o impulsos regulares o irregulares para satisfacer necesidades ecosistémicas. Pueden estar vinculados con necesidades de subsistencia de personas afectadas río abajo”.
La Unión Mundial para la Naturaleza (UICN), en su primera publicación destinada a tratar todos los aspectos relativos a la asignación de agua para los ecosistemas acuáticos, entiende por caudal ecológico el régimen de agua de un río, humedal o zona costera necesario para mantener los ecosistemas y sus beneficios cuando existen diferentes usos (de las aguas) y los caudales han sido regulados. Esta definición comprende cualquier acción en el régimen de un cuerpo de agua dulce que permita mantener los servicios de los ecosistemas y reconoce que el concepto se aplica en aquellos casos en que los caudales han sido regulados.
La asignación de agua para el ambiente no es un tema de antigua data. Sin embargo, no existe convenio internacional que reconozca al medio ambiente no solo como proveedor, sino especialmente como usuario del recurso hídrico. El parámetro de protección continúa siendo el uso equitativo, y por tanto los Estados deben evitar la causación de impactos negativos o daños sensibles a otros Estados o a los ecosistemas. No obstante todo esto, el mantenimiento de un caudal ecológico va ganando reconocimiento a nivel internacional (prueba de ello son algunos acuerdos destinados a la regulación de cuencas fluviales y las legislaciones nacionales, como la de España, Kenya, Sudáfrica y Suiza).
Independientemente de los potenciales inconvenientes que podrían presentarse para regular la provisión de caudales ecológicos o flujos ambientales frente a la inexistencia de una base jurídica clara, consideramos que el principal reto consiste en lograr un cambio de percepciones que se refiere, en primer término y fundamentalmente, a la necesidad de ver a los ríos y otros cuerpos de agua como el que nos ocupa, no solo como recursos disponibles para ser desarrollados, sino como entidades vivas que requieren de una gestión integrada para continuar prestando sus funciones dentro del ciclo hidrológico y de los ecosistemas en general. Dicho cambio además se refiere a percibir las ventajas que reporta una acción concertada para la gestión de ecosistemas compartidos o no, dentro de un contexto caracterizado por la escasez, el cambio climático, la desertificación, la sequía y el imperativo de encontrar soluciones rápidas a estos problemas.
Llegados a este punto, donde ha quedado patente la interconexión entre el glaciar y otros recursos y los impactos que actividades desarrolladas fuera del glaciar (e. g. bosque, páramos) pueden tener sobre los glaciares, creemos esencial la utilización de evaluaciones de impacto ambiental (EIA) como instrumentos de gestión de tales actividades. De esta forma, pueden advertirse con suficiente antelación los posibles efectos nocivos en los glaciares, y adoptarse medidas de mitigación y protección medioambiental.
 
Servicios ambientales

Los glaciares son proveedores de servicios ambientales, que son los servicios que obtienen las personas de los ecosistemas. Entre estos servicios destacan de suministro, regulación y culturales.
En primer lugar, los glaciares constituyen importantísimas reservas de agua dulce, lo que supone una fuente de agua para consumo humano, regadío y producción de electricidad. Obviamente esto conecta con su importancia económica para la industria.
Son también depósitos de precipitaciones, regulando sus flujos. En otras palabras, proporcionan continuidad en el ciclo hidrológico, pues sus aguas forman arroyos o bien se integran en otros cursos de agua que más tarde se infiltrarán al terreno, acuíferos o mar.
Por otro lado, son también reguladores del clima; de su existencia depende el caudal de muchos ríos y lagos; influyen en la circulación y estructura de los océanos, en la actividad volcánica, en la deformación de la corteza terrestre, en la distribución de especies animales y vegetales (pues modificaciones en la cantidad de caudal, unidas a la elevación de la temperara del agua, pueden afectar a insectos y otros invertebrados que habiten en los ríos repercutiendo en la cadena de peces y anfibios).
El valor escénico y recreativo de los glaciares es otro de los importantes servicios ambientales que proporcionan. Su gran belleza y singularidad escénica constituye un enorme atractivo para el ecoturismo y la investigación científica. En este contexto, si bien las visitas, las actividades recreativas y el turismo orientados hacia la naturaleza generan ya ingresos considerables en la región altoandina –y deberían contribuir a mejorar la calidad de vida de las comunidades indígenas y locales, a reforzar y educar al público sobre el valor de estos ecosistemas, y a conservar su patrimonio natural y cultural–, aún existe una ausencia de políticas turísticas y de regulación del turismo en ambientes frágiles de altura.
Por lo expuesto, se hace necesario incorporar en las políticas de estado y legislaciones ambientales nacionales e internacionales, mecanismos necesarios para asegurar la prestación de los servicios ambientales que prestan los glaciares (medidas de conservación, prevención, tasas, incentivos).
 
Foto: http://nea.educastur.princast.es/ (Glaciar Perito Moreno)